미국사회복지의 역사와 발달과정

미국의 사회복지 역사는 개인의 책임을 강조하는 전통과 정부의 개입사이에서 균현을 찾아가는 과정이었다고 볼 수 있다. 시대별로 결제적, 사회적 변화에 따라 사회복지 정책과 실천 방식이 지속적으로 진화해 왔다.
미국의 지역사회복지의 역사를 자선조직협회 시기, 인보관 운동 시기, 대공황 이후의 지역사회복지의 전환 시기, '빈곤의 전쟁' 이후의 지역사회복지발전 시기로 구분한다.

 

1. 미국 사회복지의 역사

 

미국 사회복지의 역사는 자선조직협회와 인보관운동의 결과로 발달해 온 것으로 간주되고 있다. 자선조직협회와 인보관운동은 그 뿌리가 유럽에 있지만 본격적인 발달을 이룬 이유는 미국에 와서 민간차원에서 사회운동의 하나로 자리 잡았기 때문이며 미국의 사회적, 시대적 상황에 의해서 자선조직운동과 인보관운동이 매우 활발하게 전개되었다.

 

2. 초기 미국 사회복지의 역사

 

미국은 17세기에 접어들면서 영국으로부터 이주해 온 청교도들과 경제적 또는 정치적인 이유로 이민 온 식민지 개척자들이 모국의 법제나 관습을 그대로 받아들여 미국의 정책에 반영하였다. 일반적으로 이들은 종교의 자유와 보다 나은 경제적 생활기반을 찾기 위해 새로운 삶을 개척하려는 활력이 있는 사람들이었다. 이 시기에 빈민에 대한 구호활동은 초기에는 친족, 이웃 등에 의한 상부상조활동 또는 교회의 자선을 강조하였다. 그러나 빈곤자의 증가로 인해 구빈법을 제정하였는데 이는 영국에서 1601년 제정․공포된 엘리자베스구빈법에 기초를 두었다 1642년에 신세계에 최초로 플리마우스(plymouth) 식민지에서 구빈법을 제정하였고, 1646년에는 버지니아, 1673년에는 코네터컷에서, 1692년에 매사추세츠 등에서 구빈법을 제정하였다. 구제대상은 피난민, 고아, 과부, 노인, 부상자, 병자 등 기본적으로 노동능력이 없는 자와 일시적으로 구제를 필요로 하는 사람으로 제한하였다. 그 외 노동이 가능한 부랑자, 나태자는 구타하거나 낙인을 찍거나 고문하고, 지역으로부터 추방하거나 형무소에 보내는 등 억압정책으로 일관하여 엄격하게 하였다.

미국 구빈원 개선을 위한 두 개의 조사 보고서가 마련되었는데 하나는 1821년 매사추세츠의회 자문에 응하기 위해 마련된 펄시 보고서와 1824년 뉴욕 입법기관의 위촉에 의해 마련된 예이츠 보고서이다. 퀸시 보고서의 내용은 다음과 같다. 첫째, 거택구호가 비경제적이고 효율적이지 못하다는 것이고, 둘째, 작업장을 가진 구빈원은 설립이 더 경제적이라는 것이고, 셋째, 빈민들의 취업을 위해 농업이 가장 적합하다는 것이고, 넷째, 빈곤의 가장 큰 원인은 음주라는 것이다.

그리고 예이츠 보고서는 다음과 같은 내용을 담고 있다. 첫째, 각 군에 농업종사자인 빈민을 구하기 위한 고용원을 설립해야 한다는 것이고, 둘째, 건강한 빈민과 부랑인 등을 위하여 작업장을 주선한다는 것이며, 셋째, 명령과 빈민법 소송을 폐지한다는 것이고, 넷째, 18-50세의 건강하지 못한 남자는 빈민명부에 기입한다는 것이며, 마지막으로 부랑인을 벌하고 빈민을 주에 이양한다는 것이다. 이들 보고서는 미국에 큰 영향을 주었다.

이러한 보고서의 영향으로 1824년에 뉴욕 주에 구빈법이 제정되었고 시설보호의 전문화가 이루어지기 시작하였다. 과거에는 종합구빈원이었으나 요보호자의 종류에 따라 구분된 시설들이 생겨났고 민간자선단체가 많이 설립되면서 형의 체가 태동하기 시작하였다.

1861년 이후 정치적으로 민주정치를 실현하므로 공업화가 신속히 발전하였고 대규모기업들이 생성하게 되었다. 또한 인구가 증가하여 서부개척이 가능했고 영토가 확장되어서 국내시장이 넓어지고 북부의 공업이 더욱 발전하게 되었고 독점자본주의가 성립되었다. 독점자본주의로 빈부격차가 나타났고 새로운 사회문제가 대두되었다. 또한 자유경쟁을 주장하는 자유방임주의 사상은 사회문제해결에 있어서 자선조직협회활동과 인보사업이 등장하는 계기를 마련해 주었으며 영국의 자선조직화 활동을 잘 알고 있던 거턴(Gurteen) 목사가1877년 미국 최초로 버펄로에 자선조직협회를 창립하여 18221822년까지 미국 내에 22개의 자선조직협회가 설립되었다. 자선협회의 초기 활동은 조사, 등록, 협동, 우애방문의 원칙을 기초로 하여 기본철학은 빈곤은 빈곤자의 특성을 조사하여 연구하고 그리고 빈곤자를 교육하고 개발시켜 줌으로써 제거될 수 있다는 것이다. 한편 1870년대에 대도시 중심으로 빈민이 증가하고 빈민가에 살고 있는 불우한 사람들을 선량한 시민으로 만들기 위해 런던의 토인비 홀을 견학하고 온 스랄톤 코이트(Stanton Coit)에 의해 1887년 뉴욕 인보조합이 최초로 설립되고, 1889년에는 제인 아담스(Jane House)와 엘렌스타(Ellen G. Star)에 의해 시카고에 헐 하우스(Hull House)가 설립하여 인보사업을 시작하였다.

1906년 연방정부에 의해 노동자 8시간제가 도입되고 1908년에는 고용자 의무법이 연방법으로 성립되고 1915년에는 선원법, 1916년에는 농업신용법과 재해보상법이 제정되고 1911년에는 모자부조법이 일리노이주 입법에서 시작하여 2년 이내에 19개 주에서 1926년 40개 주에서 입법되었다. 1927년 노인을 위한 입법에 국가적 관심을 높이기 위해 미국노령보장협회가 조직되었고, 1927년 11개 주가 노령부조에 관한 법률을 제정했으며 몇 개 주에서는 위헌으로 거부되기도 하였다. 이 시기에 공공 또는 민간의 사회복지시설 및 기관이 증대함에 따라 유급 사회복지사가 증가하게 되었고 전문사회복지사의 사회적 수요가 증대함에 따라 전문교육기관도 등장하게 되었다.

 

3. 현대 미국 사회복지의 역사

 

1933년 사회복지문제에 연방정부의 개입이 시작되고 루스벨트 대통령은 뉴딜(New Deal) 정책을 선포하여 실업자를 위한 지출과 공공사업을 옹호하였다.

뉴딜정책을 지탱하는 철학은 연방정부는 복지를 민간 부분에만 의존하려는 보충적 관점으로부터 탈피하여 제도적 관점에서 공공복지에 더 많이 투자하여야 한다는 것이다. 1933년 5월에는 연방긴급구호법을 제정하고 연방긴급구호청을 창설하여 자금을 구빈의 목적으로 각 주에 교부하도록 하였다. 1935년 8월 4일 사회보장법을 제정․공포하여 공공부조제도와 사회보험제도의 기틀을 마련하게 되었다. 이 사회보장법은 사회보험, 공공부조, 보건 및 복지서비스 등 세 가지 프로그램으로 구성되었다.

1) 사회보험 프로그램은 연방노령보험체제와 연방과 주가 함께 하는 실업보장제도이다.

2) 공적부조 프로그램은 노령부조, 요보호맹인부조,요보호아동부조 등을 포함하는 3개 집단을 위한 연방의 지원을 받는 제도이다.

3) 보건 및 복지서비스 프로그램으로서는 모자보건서비스, 소아마비아동을 위한 서비스, 아동복지서비스, 직업재활 및 공공보건서비스 등이 제정되었다.

직업재활 및 공중보건서비스는 직업재활법은 1943년 제정, 공중보건서비스법은 1944년에 제정되었으며, 16년에 사회보장에 단일행정기구로 사회보장법이 수립되었다. 사회보장법의 내용을 몇 번의 수정을 통해 노령수급적격자, 유족보험 및 실업보상의 대상 수를 늘렸고 공공부조 프로그램과 보건복지 서비스의 운영을 강화시켰다. 경제 대공황은 미국이 가져온 가치관에 일대변혁을 가져오게 되었고 빈곤은 반드시 개인만의 책임이 아니고 사회체제의 결함 때문에 발생되는 것이다.

1960년대에 접어들면서 빈곤문제가 미국에 뿌리깊이 남아 있던 인종문제 및 도시화 문제와 맞물려 커다란 사회의 쟁점으로 주목받게 됐다. 흑인들의 사회적 지위는 여전히 바닥을 벗어나지 못하고 미국 국민으로서의 평등한 권리를 가지고 있지 못했다. 이러한 정세에 반영하여 케네디 대통령은 의회에 민권에 대한 특별교서를 보내고 인종차별철폐운동에 관한 연설을 하다 남부 달라스에서 암살되었다. 존슨 대통령은 빈곤에 대한 전쟁을 위해 많은 정책을 실시하였으나 성공하지 못하였다.

1980년대에는 신보수주의 성향의 정책이 시행되면서 정부의 복지에 대한 비용을 줄이기 위해 복지정책과 프로그램에 있어서 연방정부의 역할을 최소화하여 반드시 필요한 사람에게만 복지부조를 제공하고 그 기간도 단기간으로 제공되어야 한다는 등 최소정부를 지향하게 되는데 이를 레이거노믹스라 한다. 레이거노믹스(Reaganomics)는 영국의 대처리즘과 마찬가지로 공공주택과 보건의료부문 등에서 복지개혁이라는 이름하에 민영화를 주도적으로 이끌어온 대표적인 정책이다.

신보수주의 정권으로 대표되는 미국 레이건 정부는 인플레이션 억제정책과 기업에 대한 대대적인 감세와 규제완화로 경쟁력 회복이라는 외적인 강제가 작용했기 때문에 어느 정도 호황을 가져왔다. 그러나 노동자의 임금상승 요구에 대한 강력한 통제와 노동에 대한 억압적 측면이 강하고 국가나 공공기관의 보호를 필요로 하는 사회의 취약한 부분에 있는 사람들에게 위협적인 정책 등으로 불평등이 발생하였다.

미국은 개인주의와 지방분권주의를 중시하는 자조를 강조하는데 이런 차원에서 공적 부조의 의존도를 낮추고 자조능력을 갖춘 자에 대한 빈곤대책을 활발히 전개하고 있다. 그리고 지방분권주의에 입각한 제도의 운영이 기본적으로 각 주의 자치에 맡겨진 결과 주정부마다 급부조건에 큰 차이가 있다는 특징을 지니고 있다.

 

전체적 내용을 요약하자면

미국 사회복지의 역사는 식민지 시대까지 거슬러 올라갈 수 있지만, 19세기와 20세기에 상당한 발전과 확장을 거쳤다.

아래 내용은 미국 사회복지 시스템의 진화에서 몇 가지 핵심 사항을 기록했다.

◆ 기초적 초기 
미국 사회 복지의 뿌리는 17세기 식민지 개척자들이 가져온 엘리자베스 시대의 빈곤법에 있다.
초기 지원은 주로 지역 사회, 교회, 민간 자선 단체를 통해 제공되었다.

◆  19세기 개발
최초의 대규모 사회 정책 프로그램은 연방 남북전쟁 참전용사와 그 가족을 지원하여 연금과 장애 지원을 제공하는 것이다.
1890년부터 1920년대 초까지 미국은 미망인 어머니를 위한 연금을 포함한 '모국주의 정책'을 시행했다.
1929년까지 대부분의 주에서 근로자 보상법이 시행되어 기업이 업무 관련 부상에 대해 책임을 지게 되었다.

◆  20세기 초
대공황 이전에는 사회 프로그램이 주마다 제한적이고 다양했다.
1930년대의 심각한 경제 상황은 기존 프로그램을 압도했고 연방 차원의 조치가 필요했다.

◆ 뉴딜 시대
1932년 연방 정부는 직접 구호 및 일자리 구호를 위해 주에 대출과 보조금을 제공하기 시작했다.
1935년 사회보장법은 분수령이 된 순간이었다
 - 노령 보험(사회 보장)
 - 실업 보험
 - 부양 자녀에 대한 지원(나중에 AFDC)
 - 모자 복지 서비스를 위한 보조금

◆ 제2차 세계대전 이후 확장
사회 복지 프로그램은 전후 기간에 크게 확대되었다.
1964년 존슨 대통령의 '빈곤과의 전쟁'과 '위대한 사회' 프로그램은 사회 복지 이니셔티브를 더욱 확대했다.

◆ 20세기 후반 개혁
1996년 개인 책임 및 근무 기회 조정법은 근무 요건과 시간제한을 강조하며 복지를 개혁했다.

◆ 주요 특성
미국 복지 국가는 연방 시스템을 반영하는 공공 프로그램과 민간 프로그램이 혼합된 독특한 아키텍처를 가지고 있다.
역사적으로 미국은 유럽 국가보다 공공 사회 복지에 더 적은 비용을 지출했지만 민간 사회 복지 프로그램에 더 많이 의존해 왔다. 미국 사회 복지의 진화는 미국 역사 전반에 걸쳐 변화하는 경제 상황, 사회적 요구, 정치적 이념을 반영한다.